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L’orientamento tradizionale sui termini del procedimento disciplinare notarile
Nel passato la cassazione ha affermato che i termini per l’esercizio dell’azione disciplinare non sono perentori. A dire il vero l’art. 153 l.n. dice che quando risultino gli elementi di responsabilità del notaio, il promovimento dell’azione va esercitato “senza indugio” e quindi, a ben vedere, non esiste un termine indicato in giorni o mesi, ma solo la necessità di non perdere tempo inutilmente.
La sentenza 20 luglio 2011, n. 15963 ha detto però che “i termini della fase amministrativa del procedimento disciplinare nei confronti del notaio sono ordinatori e non perentori, in mancanza di una espressa qualificazione in questo senso. Nella fattispecie infatti pur essendo specificato, dall’art. 153 L. not. che il soggetto dotato dell’iniziativa disciplinare deve procedere senza indugio, non fissa per tale inizia del procedimento alcun termine decadenziale, come invece in altri casi ha disposto il legislatore (cfr. Cons. Stato, Sez. 6^, 14/07/1982, n. 366). Ciò comporta che nella fattispecie non era intervenuta nessuna decadenza o estinzione dell’azione disciplinare. Inoltre la perentorietà non risulta stabilità nè da alcuna esplicita disposizione in questo senso nè dalla ratio del procedimento o da esigenze di garanzie processuali. Per quanto la celerità dell’accertamento disciplinare risponda a criteri generali di buona amministrazione, la mancanza di tale urgenza non è sufficiente ad integrare una violazione dei diritti di difesa dell’incolpato. Non risulta infatti specificato e provato in cosa consistesse tale pretesa lesione dei diritti di difesa”.
Anche le successive sentenze 23 gennaio 2014, n. 1437 e 3 giugno 2015, n. 11451, 5 maggio 2016, n. 9041 hanno ribadito il concetto, sebbene nel primo caso si siano indicate ragioni di merito che avevano determinato il ritardo, dovuto alla complessità dei molti accertamenti fatti in via istruttoria ed al comportamento ostacolante del notaio.
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Un’indicazione in parte diversa delle Sezioni Unite
In realtà la Cassazione a sezioni unite, con una decisione di poco successiva alla prima pronuncia, aveva valorizzato un argomento ermeneutico opposto.
Infatti la sentenza 31 luglio 2012, n. 13617 aveva rigettato la richiesta di nullità del provvedimento di attivazione del procedimento disciplinare, fondato sulla violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990 per omessa audizione del notaio prima dell’istanza del C.N. alla Co.Re.Di. su queste basi:
“Nella specie, in effetti, non sono necessari ulteriori accertamenti di fatti essendo incontroverso che il Presidente del Consiglio notarile di X, ricevuto l’esposto di F.S. e sentito costui, senza dare alcuna previa comunicazione ai Dott. S.F., ha investito il Consiglio stesso del promovimento del procedimento disciplinare. In ciò non può essere ravvisata una violazione della L. n. 241 del 1990, art. 7, il quale limita il proprio ambito di operatività, escludendone il caso dell’esistenza di “ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”: esigenze che nella materia di cui qui si tratta sono legislativamente presupposte dalla L. n. 89 del 1913, art. 153, il quale dispone che “il procedimento è promosso senza indugio, se risultano sussistenti gli elementi costitutivi di un fatto disciplinarmente rilevante“.
L’argomento è stato poi ribadito da Cass., 18 febbraio 2014, n. 3802, a conferma della necessaria celerità che deve connotare la richiesta di attivazione del procedimento disciplinare.
E’ quindi evidente che l’assenza di una indicazione a giorni non vale a ritenere irrilevante qualsivoglia ritardo nel promuovere l’azione disciplinare.
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La tesi della non perentorietà dei termini
In che misura può ritenersi fondata la tesi per cui l’assenza di specifica qualifica di perentorietà del termine significa sua ordinatorietà?
Anzitutto il richiamo operato nelle prime decisioni riguarda i termini del processo civile e non quelli del procedimento disciplinare, dove non esiste una disposizione simile all’art. 152 c.p.c.; qui semmai opera il principio di legalità ed efficienza dell’azione amministrativa, che ha il primo riferimento nell’art. 97 Cost., cui segue subito l’art. 1 della l. n. 241/1990.
Dire poi che un termine non ha valore vincolante se ciò non sia indicato espressamente, significa autorizzare l’amministrazione -e la Commissione è un organo amministrativo- a violarlo senza conseguenza alcuna, il che ci pare francamente abnorme.
In fondo se il legislatore ha imposto di attivare l’azione disciplinare “senza indugio”, qualcosa voleva pur imporre, altrimenti la disposizione diventa priva di senso, in violazione del principio interpretativo “magis valeat quam pereat”.
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La nuova decisione della Cassazione
In effetti la Corte di cassazione, con la sentenza 12 marzo 2021, n. 7051, ha indicato un limite all’idea che ogni ritardo sia senza effetto. Le parole usate sono queste:
“Con il settimo motivo il ricorrente censura la decisione della Corte d’appello contestando la violazione della L. n. 89 del 2013, art. 153, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, per avere rigettato l’eccezione d’intempestività dell’atto d’impulso dell’azione disciplinare. Assume il notaio che l’ordinanza aveva respinto l’eccezione con la quale si era dedotto che il promovimento dell’azione disciplinare era avvenuto con sette mesi di ritardo, a fronte della disposizione di legge, la quale prevede che esso avvenga “senza indugio”, con una motivazione in diritto, facente leva sulla natura derogabile del termine, senza prendersi cura di spiegare perchè, in fatto, l’autorità procedente avesse avuto bisogno di sette mesi per formulare l’accusa disciplinare. Inoltre il ricorrente reputa contraddittoria e non persuasiva la tesi secondo la quale il termine fissato dal legislatore fosse non inderogabile, così frustrando l’esigenza di procedere celermente, sol che lo voglia l’autorità disciplinare. Ove la Corte d’appello fosse entrata, come era suo dovere “nel merito della valutazione”, avrebbe dovuto spiegare perchè fosse stato necessario un sì lungo lasso di tempo.”
“La doglianza è fondata. Questa Corte ha affermato che i termini della fase amministrativa del procedimento sono ordinatori, in mancanza di una espressa qualificazione di perentorietà, per cui deve escludersi che la L. n. 89 del 1913, art. 153, comma 2, nello stabilire che l’organo dotato d’iniziativa debba procedere senza indugio, comporti la decadenza o l’estinzione dell’azione intempestiva (Sez. 2, n. 9041/2016, Rv. 639766).”
“Epperò la circostanza che i termini siano ordinatori non equivale ad affermare che l’azione disciplinare possa essere iniziata in ogni tempo, “ad libitum”” anche a distanza di anni dall’avvenuta conoscenza del fatto disciplinarmente rilevante. Una tale estrema interpretazione, oltre a contrastare la “ratio legis”, colliderebbe con il diritto a conoscere in un tempo ragionevole, anche al fine di potersi ben difendere, l’accusa disciplinare formalizzata.”
“L’immanenza del principio trova conferma nella disciplina processuale penale (artt. 405 e 406 c.p.p.) la quale, nonostante si tratti di esercitare obbligatoriamente l’azione penale, che, com’è ovvio, concerne fatti di ben maggiore disvalore sociale, impone al pubblico ministero di esercitare l’azione (se del caso anche chiedendo l’archiviazione) in un tempo predeterminato dalla legge, a seconda del tipo e della gravità del reato perseguito.”
“Pur vero che la chiusura del sistema è presidiata dalla prescrizione (L. n. 89 del 1913, art. 146), ma la necessità che le indagini e le valutazioni propedeutiche alla determinazione di esercitare l’azione disciplinare, a prescindere dall’estinzione dell’illecito per effetto del decorso della prescrizione, debbano essere concluse in un tempo ragionevole, cioè giustificato dalla natura dell’illecito e dagli approfondimenti da svolgere, assolve a una finalità che, sibbene affine, è peculiare. La pendenza di una tale fase, infatti, produce, ex se un inevitabile pregiudizio indiretto sulla vita e sull’esercizio della professione del notaio assoggettato, oltre a rendere via via più difficile per quest’ultimo (il quale ancora non conosce i termini esatti della futura incolpazione) approntare adeguata difesa.
Di conseguenza, la Corte d’appello, pur avendo correttamente affermato la derogabilità del termine, avrebbe dovuto accertare se il tempo impiegato per avviare il procedimento disciplinare, tenuto conto di ogni elemento utile a un tale giudizio, potesse considerarsi adeguato, in relazione all’esigenza di celerità, indubbiamente imposta dall’espressione “senza indugio”.
Le aperture provocate dalla Cassazione
Come si vede spetta ai giudici di merito indicare anzitutto se i ritardi dell’organo che promuove l’azione disciplinare abbiano giustificazione, ad es. in ragione della complessità di terminare valutazioni particolarmente complesse in relazione al caso concreto.
Poi si deve decidere in che misura il ritardo sia esiziale: di sicuro non si potrà utilizzare l’argomento di un tempo, per cui non il ritardo non compromette la difesa del notaio, in quanto l’ultima decisione valorizza il ritardo in sé, non le conseguenze che provoca.
Se il criterio si trae dall’analogia legis, allora bisogna ricordare che l’art. 55 bis del d. lgs. n. 165/2000 (T.U. pubblico impiego) prevede che l’azione disciplinare sia promossa “con immediatezza e comunque non oltre 30 giorni”. Ecco una misura adeguata e ragionevole.
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La decisione della Corte d’appello di Cagliari del settembre 2023
Devo necessariamente anonimizzare tutti i dati, perchè difendevo un notaio che aveva impugnato una sanzione inflittagli da Co.Re.Di Sardegna. Sebbene l’ordinanza sia entrata anche nel merito (forse la corte d’appello si è figurata il probabilissimo ricorso in cassazione del consiglio notarile, oggi non ancora proposto), il punto centrale è proprio quello del ritardo del C.N. nell’attivare il procedimento disciplinare.
Trascrivo quindi questa parte della motivazione.
“Il reclamo è fondato nei termini di seguito precisati. Secondo la più recente giurisprudenza di legittimità, “L’iniziativa del procedimento disciplinare a carico dei notai, regolata dall’art. 153 della l. n. 89 del 1913, è sottoposta a termini che, in mancanza di una espressa qualificazione di perentorietà, sono ordinatori; cionondimeno, pur non essendo prevista dall’art. 146 della l. notarile la decadenza o l’estinzione dell’azione intempestiva ed essendo il sistema presidiato dalla prescrizione, l’espressione “senza indugio”, utilizzata dal cit. art. 153, comma 2, ai fini del promovimento del procedimento, impone al giudice l’obbligo di accertare se il tempo impiegato all’uopo possa considerarsi adeguato in relazione all’esigenza di celerità richiesta, giacché la pendenza della fase delle indagini produce un inevitabile pregiudizio indiretto sulla vita e sull’esercizio della vita del notaio assoggettato, oltre a rendere progressivamente più difficile, per quest’ultimo, approntare un’adeguata difesa” (Cass. Civ., n° 7051/2021)
“… Il Consiglio Notarile ha proceduto all’audizione del reclamante il 16.3.2022 e ha proposto l’azione disciplinare il 13.9.2022, quasi sei mesi dopo il momento in cui aveva acquisito gli elementi costitutivi del fatto contestato e oltre 9 mesi dopo il compimento dell’ultimo atto disciplinarmente rilevante (risalendo l’ultima assunzione al 3.1.2022). È indubbio, e tanto si evince dal contenuto della richiesta di avvio del procedimento disciplinare, che al più tardi al 30.3.2022 (data in cui il notaio *** aveva trasmesso la documentazione richiestagli) il Consiglio Notarile Distrettuale fosse nella condizione di poter contestare l’illecito disciplinare per cui è causa. Non consta, infatti, che nei mesi successivi abbia dovuto procedere all’espletamento di accertamenti ulteriori, con la conseguenza che il ritardo nel promovimento dell’azione disciplinare non appare riconducibile (né, sul punto, è stato dedotto alcunché) alla particolare complessità dell’attività istruttoria. In tale contesto, non colgono nel segno le argomentazioni del reclamato che, facendo leva sulla natura derogabile del termine, ha giustificato il bisogno di sei mesi per formulare l’accusa disciplinare adducendo la circostanza di essersi dovuto occupare di un altro procedimento pendente nei confronti dello stesso notaio ***, oltre alla concomitanza del periodo estivo, in quanto, all’evidenza, contingenze non ostative al regolare e tempestivo esercizio dell’azione, tanto più ove si consideri che il Consiglio aveva deliberato di procedere già in data 4.5.2022. Né, peraltro, può condividersi quanto affermato nel provvedimento impugnato, pedissequamente richiamato nella comparsa di costituzione, secondo cui “apparirebbe senz’altro sproporzionata la sanzione dell’estinzione del procedimento a fronte del presumibile disagio morale e delle difficoltà organizzative del soggetto che vi è sottoposto, giacché nessuna disposizione sancisce la nullità degli atti compiuti dopo il decorso dei termini, né l’invalidità o inutilizzabilità delle eventuali prove raccolte (v. ex multis Cass. Pen. n. 35708/2020, Cass. Civ. n. 10481/2017, Cass. Civ. n. 24690/2014; Cass. Civ. n. 17002/2012; Cass. Civ. n. 14020/2011 e Cass. Civ. n. 19338/2011)”, non potendosi certo paragonare la più lunga durata delle verifiche tributarie, cui fanno riferimento le pronunce richiamate, al protrarsi del procedimento disciplinare, nel cui ambito il rispetto dei termini si pone a tutela del diritto di difesa dell’incolpato, che ha diritto di conoscere in un tempo ragionevole, anche al fine di potersi ben difendere, l’accusa formalizzata. In definitiva, il Consiglio Notarile non ha dimostrato la sussistenza di circostanze idonee a giustificare il ritardo nell’esercizio dell’azione disciplinare“.
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Possibili ulteriori sviluppi sulla durata del procedimento avanti alla Commissione
Di questa sentenza va evidenziata l’importanza anche in ragione dei termini per la conclusione del procedimento avanti alla Co.re.Di, pure questi in apparenza non perentori.
In realtà se si esaminano gli art. 155/156 bis l.n., si vede come il legislatore abbia ipotizzato una durata di 65 giorni complessivi del procedimento.
Sono termini che possono ragionevolmente dilatarsi se si debba procedere ad istruttoria: es. sentire testimoni o procedere ad una consulenza tecnica (entrambi i mezzi sono stati assunti in due recenti procedimenti in cui ero difensore).
Ciò però comporta che: a) laddove non vi siano mezzi istruttori da assumere, il termine di riferimento resta di 65 giorni, rispetto al quale un ritardo può ammettersi solo se ragionevole; b) laddove invece si debbano assumere, occorrerà valutare in concreto la ragionevolezza del prolungamento del procedimento.
Se poi si voglia verificare un termine di durata che funga da paragone per orientarsi, basterà esaminare sempre l’art. 55 bis del d. lgs. n. 165/2000, che fissa un termine di 120 giorni per tale fine, per dire che il legislatore non accetta comunque procedimenti disciplinari di durata esagerata.
Difesa nel procedimento disciplinare notarile
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Affrontare un procedimento disciplinare è sempre complesso e sono frequenti i casi di incolpazione per violazione del divieto d’uso dei procacciatori d’affari. Arrivare a un accordo con il consiglio procedente è sempre possibile però.
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